宁国市人民政府行政复议决定书（宁复决字﹝2024﹞67号）
发布时间：2025-01-03 10:16
来源：宁国市司法局
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申请人：鲁XX，女，19XX年4月生，汉族，身份证号：XX，联系电话：XX，住址：XX。
委托代理人：赵XX，北京XX律师事务所律师，代理权限详见《授权委托书》。
委托代理人：汪XX，北京XX律师事务所实习律师，代理权限详见《授权委托书》。
被申请人：宁国市港口镇人民政府，地址：安徽省宁国市港口镇港口村太平路。
法定代表人：彭跃刚，镇长。
申请人因不服被申请人作出的《行政处罚决定书》（港政罚决﹝2024﹞XX号），于2024年10月17日向本机关提出行政复议申请。本机关已依法受理并向被申请人送达了《行政复议答复通知书》。被申请人于法定期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。现本案已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人于2024年9月30日作出的《行政处罚决定书》（港政罚决﹝2024﹞XX号）。
申请人称：申请人于2024年10月8日收到被申请人作出的《行政处罚决定书》（港政罚决﹝2024﹞XX号）（以下简称案涉《行政处罚决定书》），认定申请人于2023年11月18日起在XX村XX组未经批准擅自建设房屋总占地面积约374平方米（含院子），认定申请人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定；申请人未取得《农村宅基地批准书》建设房屋，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，属于违法建设并责令申请人于2024年10月15日前对位于宁国市XX镇XX村XX组的违法房屋自行拆除。申请人认为被申请人对于申请人的建设行为未作出调查，法律适用存在错误，事实和程序均存在严重错误，应当被依法撤销。一、案涉《行政处罚决定书》不符合执法目的，超出比例原则。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。从事实现状出发，申请人的房屋建造于多年之前，近期从未进行建设。申请人建房是向村集体书面申请过，得到镇政府的肯定以后进行建设，申请人曾提交过建房规划许可证的手续，并不属于违法建设。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观事实，不是申请人能够克服和解决的，其不存在过错。对于未办理审批手续违法用地的房屋而言，是否需要采取责令限期拆除、退还土地等“顶格”的行政处罚，必须考虑其违法情节和对规划实施影响的轻重。只有严重违反《城乡规划法》的规定且难以采取改正措施消除影响的房屋，才会被依法限期拆除或者退还，此是基于行政执法领域的“比例原则”而要求的。二、案涉《行政处罚决定书》认定事实错误。行政行为的事实根据应当建立在证据的基础上。本案被申请人认定申请人未取得《农村宅基地批准书》建设房屋，占地时间、占地性质均无相关证据，申请人亦不认可。从申请人现状来看，案涉房屋是申请人家中的唯一住宅，申请人建房并不违背“一户一宅”的基本国策。申请人建房完全因自身居住要求，并不具有非法性。且从事实现状出发，与申请人实施的类似房屋建设的行为在当地是普遍存在的，被申请人只选择对申请人的案涉房屋作出行政行为，明显是选择性执法，此违法行为也应当予以撤销。三、被申请人主持的听证程序流于形式，名存实亡。虽然行政听证不需要像法庭审判一般正式，行政机关在很大程度上可以主导程序的进行。但听证作为行政机关听取意见的一种严格形式，应当保证当事人申辩和质证的权利，如《行政许可法》第48条第1款第4项即有相应规定。本案中，申请人通知听证事项前仅告知了申请人相关事实和法律要点，并未主动提供全部案件材料，其在听证过程中也未出示所有材料，并未尊重当事人的听证权。被申请人只是空走程序，违背正当程序原则的本意。故，请求行政复议机关支持申请人的复议请求。
被申请人答复称：一、案涉《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确。2024年5月1日，被申请人接投诉人举报称有人在港口镇XX村XX组进行违法建设。接报后被申请人即组织执法人员进行现场调查，对申请人进行询问调查，6月13日决定立案，对相关人员展开调查并征询镇自然资源规划机构、农民建房管理机构的认定意见。经调查：申请人户于2023年11月起在宁国市港口镇XX村XX组进行房屋建设，房屋总占地面积约374平方米，房屋面积约209平方米（含钢架棚76平方米）。未取得乡村建设规划许可证，且不能采取改正措施消除对城市规划的影响。申请人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定。调查结束后，依法向申请人送达了行政处罚事先告知书（行政处罚听证告知书）、申请人提出听证申请，被申请人依法组织听证，听证结束后被申请人在法定期限内制作案涉《行政处罚决定书》，并将处罚决定文书送达申请人。申请人的违法行为有申请人身份信息、《现场勘察（检查）笔录》、现场照片、《询问笔录》及镇自规所农村宅基地审批办出具的《答复函》《听证报告》、执法人员执法证等证据为证，各证据均符合证据三性，且能互相印证、形成证据链，证据确凿，案涉《行政处罚决定书》程序合法，适用法律正确。二、申请人陈述理由没有事实和法律依据。1、申请人擅自将自家菜园地改为建设用地建设房屋，该建设行为没有得到有权机关的批准，显然违法。申请人称“曾提交过建房规划许可证的手续，并不属于违法建设”、“农村没有审批手续建房，是客观现实，其不存在过错”与相关法律规定相悖；称“行政处罚违反比例原则”，被申请人对本镇类似行为均采取限期拆除处罚，是否属于严重违反规划且不可采取改正措施国家有明确规定，申请人该称不能成立。2、被申请人提供的《现场勘察（检查）笔录》、现场照片、《询问笔录》均能证实案涉房屋的基本情况。3、被申请人组织的听证程序是依法进行，按法定时限、由法定主体参加，按时作出听证报告，程序完全合法。本案属于行政处罚，并不适用行政许可的听证程序规定。综上，案涉《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求驳回申请人的复议请求。
本机关依法查明：2024年5月1日，被申请人在执法过程中接到群众举报称申请人户违法建房。2024年5月13日，被申请人执法人员到港口镇XX村XX组申请人户房屋处进行现场勘验（检查），制作现场勘验（检查）笔录、申请人户房屋平面示意图，拍摄案涉房屋图片，并调取、比对2023年11月14日及2023年12月18日案涉房屋建设地点图片。2024年6月11日，被申请人对申请人进行询问。2024年6月13日，被申请人对申请人户擅自建设房屋事项予以立案。2024年6月21日，宁国市港口镇综合行政执法大队向宁国市港口镇自然资源和规划所及宁国市港口镇农业农村发展办公室发送《宁国市港口镇综合行政执法大队协助调查通知书》，请求协助调查申请人户房屋建设相关事宜。2024年6月21日，港口镇自然资源规划所向港口镇综合执法大队作出《关于对鲁XX户所建房屋协助调查的答复》，载明：申请人擅自在本组建造房屋，砖木结构一层，面积133平方米，另搭建钢棚及水泥晒场，现已完工。经核查，规划意见如下：1、上述建设位于乡村规划区内；2、上述建设未取得乡村规划许可；3、上述建设属不能采取改正措施消除对规划实施影响的情形。2024年6月23日，宁国市港口镇农村宅基地审批管理办公室向宁国市港口镇综合行政执法大队作出《宁国市港口镇农村宅基地审理管理办公室答复<宁国市港口镇综合行政执法大队协助调查通知书[2024]08-5号>的函》，载明：申请人案涉建筑未取得农民建房建筑审批，鲁XX申请于2024年第1期宅基地联审会议上因拟建位置有规划且在城市核心区范围内而被否决。2、申请人户违法行为建议依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”规定依法处理。被申请人查明申请人户未经批准于2023年10月初开始在港口镇XX村XX组建设案涉房屋。案涉房屋为两栋一层砖木结构，一栋南北朝向，面积约92平方米，一栋为东西朝向，面积约41平方米，院内搭建钢架棚面积约76平方米，房屋（含院子）总共占面积374平方米。2024年8月14日，被申请人向申请人制发《责令（限期）改正通知书》（港政责改通﹝2024﹞08号），依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第一款和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条相关规定，责令申请人在2024年8月31日前自行拆除案涉违法建筑。申请人户未按《责令（限期）改正通知书》要求进行整改。2024年9月6日，被申请人向申请人制发《行政处罚事先告知书》（港政罚告﹝2024﹞XX号），告知申请人其违建行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十八条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令申请人在收到本通知书后，于2024年9月15日前自行拆除违法建设，并告知陈述、申辩及申请听证的权利。2024年9月10日，申请人提交《听证申请书》及《陈述申辩书》各一份。2024年9月11日，被申请人向申请人制发《行政处罚听证通知书》。2024年9月23日，被申请人组织听证，制作《听证笔录》，形成《听证报告》。同日，申请人再次提交《陈述申辩书》一份。2024年9月30日，被申请人作出案涉《行政处罚决定书》并于2024年10月8日向申请人送达。申请人不服该《行政处罚决定书》，向本机关提起行政复议。
另查明:2023年，申请人户向宁国市港口镇XX村村民委员会提交《关于建房的申请》及《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》，申请在港口镇XX村XX组建房。2023年11月20日，安徽省宣城市宁国市港口镇XX村村民委员会对申请人户农村宅基地和建房申请相关信息进行公示。被申请人召开的第2024年第1期宅基地联审会议说明材料载明，因申请人户拟建房位置有规划且在城市核心区范围内，否决申请人户的建房申请。
再查明：2024年12月9日，被申请人作出《撤销行政处罚决定书》（港政罚撤字﹝2024﹞第001号）并向申请人送达。该《撤销行政处罚决定书》载明：被申请人在行政复议过程中发现申请人户进行违法建设的土地已经纳入城市规划、已经编入乡村规划，但乡村规划尚未被有权机关批准。根据《行政处罚法》等相关法律规定，经研究决定撤销2024年9月30日作出的港政罚字﹝2024﹞XX号行政处罚决定书，并将依据新的事实作出行政处罚。
以上事实有《行政复议申请书》、现场勘验（检查）笔录、现状图、询问笔录、立案审批表、《宁国市港口镇综合行政执法大队协助调查通知书》《关于对鲁XX户所建房屋协助调查的答复》《宁国市港口镇农村宅基地审理管理办公室答复<宁国市港口镇综合行政执法大队协助调查通知书[2024]08-5号>的函》、责令（限期）改正通知书、行政处罚事先告知书、陈述申辩书、听证申请书、行政处罚听证通知书、听证笔录、听证报告、农村宅基地和建房（规划许可）申请表、《撤销行政处罚决定书》、送达回证等证据资料证实。
本机关认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，被申请人在案涉《行政处罚决定书》中认定申请人未经批准建设房屋的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令申请人自行拆除。但被申请人并未提交证据证明案涉房屋所在地属于经依法批准的乡、村庄规划区范围内，案涉《行政处罚决定书》认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销｡ 但因被申请人已撤销该《行政处罚决定书》，已没有可撤销的内容｡
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第二款第（二）项之规定，本机关决定如下：
确认被申请人作出的《行政处罚决定书》（港政罚决﹝2024﹞XX号）违法。
如不服本决定，可以自接到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。
2024年12月10日
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