日前，财政部、民政部、国家体育总局对《彩票管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）进行了修订，本次修订将“擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票”归入非法彩票。《彩票管理条例》和与之配套的《实施细则》都是指导和规范彩票事业发展的行政法规和部门规章，此次修订主要是为解决《彩票管理条例》及《实施细则》执行中彩票事业出现的新问题。

一、修订《实施细则》的背景

对《实施细则》进行修订的原因，是很容易理解的。近十年互联网技术发展神速，对各行各业都产生了深远的影响，彩票事业也不例外，而互联网技术对中国彩票事业的冲击，较国外更为严重。近年来发现的擅自利用互联网销售彩票行为推高了彩票销量，但是其带给彩票事业的隐患至今没有消除，私彩也借机搭车、大肆泛滥，至今未能有效查处和彻底禁止。

值得重视的是，彩票事业外，特别是一些曾经从互联网销售彩票中获利的公司和个人，不遗余力地呼吁开放互联网销售，打着福利彩票、体育彩票旗号的互联网销售也一直没有禁绝，不排除一些地方的彩票机构默许甚至违规参与。在这两个公彩的大旗“庇护”下，非法彩票日益猖獗，给相关部门查处带来不少阻力和困难。为了净化彩票市场，保障彩票事业健康发展，新修订的《实施细则》专门在“非法彩票”中增加了上述这条定义。

二、如何全面理解《实施条例》新增的关于非法彩票的定义

1.“违规”上升为“违法”。

“福利彩票、体育彩票”指的是国家允许发行的公彩，但是在特定的情况下，违法销售的福利彩票和体育彩票也会和私彩一样，危害彩票市场，也应该是查处的对象。

既然叫福利彩票和体育彩票，就不是一些假借公彩名义的地下私彩，而是由一些地方彩票机构和彩票销售网点（实体彩票店）参与的销售活动，彩票销售款项可能也进入某个彩票机构的账户，但是这并不能改变其等同私彩的本质。正是由于有个别地方彩票机构和彩票销售网点的参与，给私彩提供了保护伞，使有关单位无法及时有效地进行查处。

修订前后的《实施细则》都有明文规定：“未经财政部批准，擅自发行、销售的福利彩票、体育彩票品种和彩票游戏”“未经彩票发行机构、彩票销售机构委托，擅自销售的福利彩票、体育彩票”均为非法彩票。

新增条款在原来基础上，又规定了如何销售也需要经过审批。《实施细则》修订前有两个“擅自”，修改后多了一个“擅自”，这三个“擅自”分别是：发行的擅自、销售的擅自和如何销售的擅自。也就是说未经批准，任何企业、部门、组织不能发行彩票；二是企业或者个人如销售彩票要经过彩票机构的委托；三是彩票发行销售机构、彩票销售的方式要经过批准。

有了法规的界定，才能为执法提供依据，才能最终理清市场乱象，避免国家和购彩者的利益受损，为彩票业健康发展提供保障。

事实上，这种以公彩的名义进行违规售彩的方式，在国际上也是困扰彩票管理的一大问题。国际上，将这种行为称之为“灰彩”，和私彩一样属于非法彩票的范畴。欧洲也将这种行为当成近几年治理整顿的对象。

2.“互联网”不仅指网站、APP、微信群。

新增定义中的“利用互联网销售”一句，是指被归为非法彩票的“福利彩票、体育彩票”的销售方式。需要注意的是“利用互联网销售”的含义，不能简单地理解为在网站销售，或是利用手机客户端销售。互联网技术发展之快，往往超出我们的预料，花样繁多而且变身迅速，例如：线上线下模式，线上接单，彩票销售网点出票；站主设立微信群、QQ群接单后出票，或者通过手机客户端销售彩票、网络直播销售彩票等等。如果一定要列出各种销售方式，可能会挂一漏万，反而为今后查处造成障碍。因此，这里“利用互联网销售”是指以未经审批的任何形式利用互联网销售彩票的行为。

3.全面理解“擅自”。

新增定义中的“擅自”两字传达的意思已不仅仅是“未经批准”，也反映了国家对互联网销售彩票的原则态度，也为今后规范和有序开展利用互联网销售审批和管理定下基调。

从这两个字中可以看出国家并没有否定互联网销售彩票这一形式。“擅自”一词的指向，应该是销售机构和彩票销售网点。如果没有彩票销售机构和彩票销售网点参与，就不可能出现这一条指出特定情况下判定为非法彩票的“福利彩票、体育彩票”。

至于一些公司和个人假冒的福利彩票和体育彩票的私彩，不属于这一条判定，而直接就属于私彩而已。